第十二章 待利用的免費資源

任何人提出新政策時，第一個必須回答的問題就是：「這要花多少錢？」接著馬上就要面臨下一個問題：「我們負擔得起嗎？」第一個問題通常不難回答，還算直截了當；但第二個問題就比較棘手了，這會根據各國經濟現況而改變，而且實際數字可能遠比大多數人以為的還要主觀。

衡量一國經濟的標準方式為國內生產毛額；要是經濟界有神明的話，必然就是它了。它由一系列經調查所搜集到的數據，代表了一國生產的所有產品（比如製造了多少鞋子）和服務（餐廳裡供應多少人次的餐點）的總額。它也包含了我們得到的薪資和我們（包括政府和企業）的所有花費。這聽來都很合理，是吧？但事實上，國內生產毛額有個女性問題。

曼徹斯特大學經濟學教授黛安．科伊爾（Diane Coyle）解釋，一國官方國內生產毛額的算法其實十分主觀。「許多人都以為它是個真實存在的東西。事實上它是種人為產物，而且它的定義隱含了許多價值批判。而且有很多的不確定性。」她說，計算國內生產毛額「並不像測量山有多高」。黛安警告，當你看到新聞頭條宣稱「本季國內生產毛額增加了0.3%」，其實0.3%這個數據和其間隱藏的各種不確定性相比，根本是小巫見大巫。

造成不確定性的是，用來計算國內生產毛額的資料滿是醒目的缺口。許多產品與服務都沒被包含在算式裡。決定哪些產品與服務該被納入計算的標準頗為武斷。1930年代以前，我們都沒有認真計算一國的經濟；直到發生經濟大蕭條註1025後，才大幅扭轉了情況。為了解決經濟崩潰，政府必須更精準的了解經濟狀況，而一位名叫賽門．庫茲涅茨（Simon Kuznets）的統計學家在1934年發明了美國第一個國民經濟核算制度（National account）註1026。註1027國內生產毛額就此誕生。

接著爆發第二次世界大戰。黛安解釋，我們現今使用的計算架構就建立於二戰期間。但她說這算式是為了戰時經濟而設計。「當時的主要目標在了解一國能製造多少產品，哪些消費可被犧牲，好確保國家經濟能夠支持戰事。」為了達成這個目的，他們計算了所有政府和企業的產出，因此「政府和企業的產出就成了一國經濟的定義」。但一國生產中有個重要的層面卻被忽略，後來成為「人們理解和計算經濟的國際常規」中也沒有提到它，那就是無薪的家務產出，包括煮飯、清潔和孩童照護。「每個人都承認，這些工作有其經濟價值，但它們就是不被包含於『一國經濟』中，」黛安說道。

這並非無心的疏忽，而是刻意的決定，其間經過了一場頗為激烈的爭執。經濟學家保羅．史圖登斯基（Paul Studenski）1958年的經典著作《國家所得》（The Income of Nations）中寫道：「排除家庭主婦提供的無薪服務，扭曲了國家所得的全貌。」他的結論是，按原則來說，「國內生產毛額應該計入家庭的無薪工作」。但所謂的原則是由人訂立的，因此「經過一番來回拉扯」，以及如何估計無薪家庭服務的價值的一連串辯論後，黛安說，「他們就決定，搜集這些資料實在是太過龐大的任務。」

就像都市建設與醫療研究，許多決定都為了「簡單化」而排除女性；唯有在一個把男性視為人類預設值、女性只是小眾變異的文化，才會做出如此的決定。除非你把女性視為非必要，你才會在估算數值時排除女性，即使會造成數值扭曲也在所不惜。唯有在你把女性視為多餘的附加物，一個讓事情複雜化的因子，你才會排除女性還自以為理所當然。要是你明白女性代表全球一半人口，你就不該這麼做。要是你在乎資料的準確度，你也不會這麼做。

排除女性造成了數值偏頗。黛安特別強調戰後到1970年代中期這段時間。她說：「現在看起來，那時似乎是生產力大幅增長的黃金時代。」但這多少只是不符現實的幻想。造成這美好數字的大部分原因是女人走出家庭，開始在社會上工作，而那些過去女性在家裡提供的服務（不曾被計算的付出）現在被市場上的產品和服務取代。「比方說，人們會去超市買現成的食品，不會像以前自行在家裡從頭開始製作。人們不再做衣服，而出門購買衣服。」並不是生產力突然激升，它只是從不被看見的女性私人領域，進入被計入經濟活動的領域，也就是男人主宰的公眾領域。

沒有計入無薪家務服務，可說是世上最嚴重的性別資料缺口。根據估計，高收入國家的無薪照護工作可能占了國內生產毛額的一半，而在低收入國家此數值可高達80%。註1028要是我們計算無薪照護工作，英國2016年的國內生產毛額會高達3.5兆美金註1029，相比之下世界銀行的官方資料則為2.6兆美金註1030；印度2016年的國內生產毛額會是3.7兆美金註1031，而世界銀行的官方數據是2.3兆美金。

聯合國估計，2012年美國無薪孩童照護總值為3.2兆美金，約莫占了國內生產毛額的20%（當年的毛額為16.2兆美元）。註1032在2014年，家有阿茲海默症患者的家庭成員，每年共付出180億小時的無薪照護，而在美國，65歲以上的人口中每9人就有1人得了阿茲海默症。這些照護工作的價值約莫為2,180億美元註1033，若用《大西洋》期刊的說法，這「幾乎是沃爾瑪超市（Walmart）2013年銷售額的一半」。註1034

在墨西哥，2015年的無薪照護與家務勞動，估計占了國內生產毛額的21%──「超過製造業、商業、房地產、礦業、營建業和交通與倉儲業」。註1035澳洲一份研究揭露，事實上無薪孩童照護才是全國規模最大的產業，在2011年創造了3,450億美元，是「金融與保險服務業的3倍，然而後者是正規經濟（formal economy）中最大的產業」。註1036此分析報告中，金融與保險服務業掉到第三名，勇奪第二的是「其他無薪家務服務」。

當然讀者會注意到，這些全都是估計值。至今沒有任何國家有系統的搜集這些資料，因此我們只有估計值。然而，政府並不是沒有管道搜集資料。最常用來計算女性無薪勞動的辦法，就是時間利用調查（time-use surveys）。調查人員要求受試者記錄每一天從早到晚的時間分配──幾點到幾點，他們人在哪裡，在做什麼，和誰一起做。數次獲獎的經濟學家南西．佛布爾（Nancy Folbre）寫道，現在我們已經知道「幾乎每個國家的女性都承擔不成比例的非市場勞務，而且她們的勞動時數通常超過男性」，而日誌式的資料會揭開這個真相。

標準的時間利用調查一開始是為了計算明確活動而設計，如準備餐點、清潔打掃、餵食幼兒等工作所花的時間。註1037因此它們未能呈現待命任務。比如婦女必須隨時注意沉睡中的嬰兒，或照顧身患重病的成人，因而在進行其他事務之餘必須保持時間彈性──又一個資料缺口。專為估算待命任務而設計的時間利用調查，向世人揭露即使以非常低的替代薪資計算，「待命照護」的市場價值仍舊十分龐大。註1038然而這些數據就像通勤資料一樣，常被歸入「私人與休閒」項目，未被獨立計算。註1039南西指出，數項研究調查了南非波札那共和國（Botswana）的HIV愛滋病患居家照護，「估計每名照護人員1年就提供了5,000美元的服務，要是醫療支出總額包含這項數據，必會大幅增加。」註1040

好消息是，許多國家已開始增加這類調查。「21世紀最初的10年間，世界各地進行了超過87項類似調查，遠比整個20世紀所做過的還要多，」南西寫道。但全球依舊有許多國家欠缺可信的時間利用資料。註1041許多國家仍把計算女性無薪勞動，當作可有可無的額外工作註1042：澳洲2013年原要進行時間利用調查，後來卻取消了，因此澳洲最新的資料依舊停留在2006年。註1043

黛安告訴我，她「不得不懷疑，一開始不願把家務勞動計入國內生產毛額的決定，可能源自1940與1950年代的性別刻板印象」。她的懷疑其來有自。不只是因為排除女性勞動的理由太過薄弱，隨著現今數位公共財如雨後春筍般蓬勃發展，比如維基百科和開放原始碼軟體，取代了過去必須付費的百科全書和昂貴的專用軟體，人們逐漸正視無薪工作是經濟力量的一部分，也就是說它們應該被計算，並納入官方數據。再者，在家裡煮飯，和在家中製作軟體有什麼不同？重點就是，前者多半由女性完成，而後者多半由男性完成。

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經濟學教授蘇．希墨威特（Sue Himmelweit）寫道：沒有納入這些數據的結果，造成女性的無薪工作常被視為「可利用的免費資源」註1044。當一國試圖減少支出，最後付出代價的通常是女人。

2008年金融崩盤後，英國就大幅削減了公共服務。2011~2014年間，育幼中心的預算被刪減了8,200萬英鎊，而2010~2014年間，多達285間育兒中心不是被合併就是關門大吉。註10452010~2015年間，地方政府的社會照護預算少了50億英鎊，註1046儘管通貨膨脹，但社會保險預算絲毫沒有增加，而且訂下家庭最高限額。此外一名照護人員的補助，必須依家庭所得門檻來給付，然而隨著全國最低薪資上漲，家庭所得門檻並沒有隨之調整。註1047多美好的省錢妙方呀！

問題是，這些節省支出的方法並沒有真的省到錢，只是把成本從公部門轉嫁到婦女身上，畢竟這些工作總得有人去做。到了2017年，英國女性預算團體（Women’s Budget Group）估計，英格蘭超過50歲的人口中，每10人就有1人（共計186萬人）由於政府刪減支出，而無法滿足其照謢需求。註1048整體而言，滿足這些照護需求都變成了女性的責任。

政府刪減支出的同時，也造成婦女失業率上升。經過2年的撙節政策，到了2012年3月，女性失業率增加了20%，多了113萬名失業人口，是25年來最高。註1049與此同時，男性失業率卻和2009年經濟衰退尾聲時的數據差不多。到了2014年，英國公共服務業工會發現女性失業率增加了74%。註1050

英國下議院圖書館在2017年發表了一篇報告，分析2010~2020年間政府「財政重整」造成的累積性衝擊。他們指出，86%的刪減都由女性承擔。註1051女性預算團體的分析註1052也揭露，從2010年起，稅務與福利的種種改變對女性收入的衝擊大於男性，而到了2020年，這些措施對女性收入的衝擊會是男性的2倍。註1053雪上加霜的是，最新的政策改變不只讓貧窮婦女付出不成比例的犧牲，其中又以單親母親與亞洲女性受到的影響最為嚴重註1054，而已經收入頗豐的男性反而能因此獲利。根據女性預算團體分析，2015年7月的稅務與福利改革中，最大的贏家是50%最富有家庭中的男性。註1055

那麼，英國政府為何通過這些顯然不合理的政策？答案很簡單：他們根本沒去看資料。英國政府不只沒有把婦女無薪勞動數值化，並納入國內生產毛額，他們還像世界各地大多數的政府一樣，沒有把預算進行性別分析。

英國政府一再拒絕全面調查國家預算對兩性平等所造成的影響，最近一次發生在2017年12月。2010年的《性別平等法》中包括了《公部門平等法案》，要求「執政者在執行公務時必須確保消除歧視，促進機會平等」。註1056然而英國政府從未遵行此項法令。女性預算團體總監伊娃．奈澤特（Eva Neitzert）接受《衛報》訪問時表示，財政部要是不完成正式的評估，她看不出來他們怎能落實法律明定的平權責任。註1057她不禁尋思，財政首長是否「刻意掩飾政府政策對女性造成的衝擊？畢竟真相對他們來說頗為棘手」。

要是這真是他們打的如意算盤，只能說政府實在太過愚昧。刪減公部門支出不只違背平等原則，還會有反效果。增加婦女無薪勞動的工作量，就會降低她們有薪勞動的參與度，這會強烈影響國內生產總額。

1970~2009年間，投入美國勞動力的女性增加了將近3,800萬人，女性勞動參與率從37%躍升為48%。麥肯錫公司估計，要是女性參與度沒有增加，美國的國內生產毛額會減少25%，「相當於伊利諾州、加州和紐約的生產毛額總和」。註1058世界經濟論壇也發現，女性勞動參與度增加，是「過去10年間歐洲經濟成長的一大動力」。相比之下，「亞洲和太平洋地區由於女性的就業機會偏低，每年損失高達420~470億美元」。註1059

愈多婦女投入有薪勞動，國家還能得到更多好處。就歐盟各國而言，男性與婦女就業情況仍有12%的落差，其中差異最小的是拉脫維亞的1.6%，差異最大的是馬爾他的27.7%。註1060美國的男女差異為13%註1061，而全球差異為27%註1062。世界經濟論壇評估，要是能消弭這些性別就業差距，「會為已開發國家的經濟帶來巨幅成長，足以讓美國國內生產毛額增加9%，歐元區則會增加13%」。註1063麥肯錫公司在2015年估計，要是女性在有薪勞動市場的參與度與男性不相上下，全球生產毛額會增加12兆美金。註1064可惜的是，事實並非如此，因為她們沒時間從事有薪工作。經合組織註1065和麥肯錫公司註1066都揭露，女性花在無薪照護工作的時間和有薪勞動參與度之間，「形成強烈反比」。歐盟有多達25%的女性表示，照護責任是讓她們無法參與有薪勞動的原因。註1067相比之下，只有3%的男性因照護工作而無法就業。

家有幼兒的英國女性，工作時間比沒有孩子的婦女短，然而換成男性，情況卻剛好相反。註1068墨西哥的調查結果也一樣：2010年，46%家有幼兒的母親擁有有薪工作，相比之下沒有孩子的婦女則有55%從事有薪工作。然而，男性的數據分別是99%和96%。美國年輕女性受雇的比例其實相當高，但只要一生育，她們的有薪勞動參與度就會大幅下降，「職業生涯嚴重停擺」。註1069

欠缺女性無薪工作量的資料，同樣也會妨礙社會發展。聯合國基金會的高級研究員梅拉．布文尼克（Mayra Buvinic）指出，低收入國家推動無數訓練課程卻履次失敗，原因在於「它們一開始的預設立場就是錯的，主事者誤以為女性有很多閒暇時間，這是因為沒有足夠的資料指出女性的工作行程其實相當緊湊」。註1070女性可能會報名訓練課程，但要是課程沒有考量她們必須照顧小孩，最終這些婦女都無法上完全部課程。換句話說，這些資金都被浪費了──而女性的潛在經濟力依舊沒受到開發。事實上，只要世上所有國家都推動全民幼兒照護制度，就會是最棒的創造就業計畫。

當然，影響女性就業的不只有幼兒照護責任。女性也花許多時間與心力照顧老年人，而且這項需求還會持續增加。註1071根據預測，全球60歲以上的人口會在2013~2050年間增加2倍註1072，且60歲以上的人數會在2020年首次超越不滿5歲的幼童人口註1073。隨著人口老化，各地的病患人數也會增長。全球疾病負擔（disease burden）有1/4都是來自超過60歲的人口──而且大部分都是慢性病。註1074根據估計，英國老年人口到了2030年會有多達600萬人受長期病痛之苦，占全國人口近9%。註1075歐盟已經越過這個里程碑：估計有超過10%的人口至少有2種以上的慢性病註1076，相當於5,000萬公民註1077，且其中大多數人的年紀都在60歲以上註1078。而在美國，65歲以上的人口中高達80%至少有一種慢性病，50%有2種以上的慢性病困擾。註1079

這些照護需求全都影響女性能否就業，光是美國就有多達4,000萬人無薪照顧生病的家屬和年老親屬。註1080女性因照護責任而由全職轉為兼職的比例是男性的7倍。註1081平均而言，55~67歲的美國女性為了照顧父母，把有薪工作時數減少了41%。註1082而照顧失智患者的美國女性中，有10%失去工作，連帶失去相關福利。註1083在英國，18%照護失智患者的女性必須暫停工作，將近19%不得不離職，不是轉行成為照護人員，就是以無薪照護責任為優先。另有20%的女性照護者必須放棄全職工作，轉為兼職人員；要是照護者為男性，此數據驟降為3%。註1084

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要是政府真想提升女性就業率，增加國內生產毛額，顯然就得想辦法降低女性的無薪工作量。麥肯錫公司指出，要是英國女性花在無薪勞動上的時數由5小時降為3小時，就能讓她們的有薪就業參與度增加10%。註1085我們已經了解，讓父母在休產假和親職假時領取合理薪資，就能大幅增加婦女有薪就業率，同時還能縮小性別薪資差異，註1086這也有助於增加國內生產毛額。美國婦女政策研究機構（Institute for Women’s Policy Research）發現，要是女性在2016年就與男性同薪同酬，美國國民收入會增加5,126億，這占了同年國內生產毛額的2.8%，而且相當於「聯邦與州政府在2015財政年度用於『貧困家庭短暫救助計畫』（Temporary Assistance to Needy Families）支出的16倍」。註1087

政府除了推動父母的有薪假政策，亦可投入更大規模的社會基礎建設投資計畫。所謂的基礎建設一般是指支撐現代社會功能的實體建設，比如道路、鐵路、水管、電力供應等，通常不會包括公共服務，比如孩童和老人照護設施，但它們一樣能支撐現代社會的運作。

英國女性預算團體主張，基礎建設應該涵蓋這些公共服務。註1088正如實體的基礎建設，女性預算團體認為這些社會基礎設施「都會在未來為經濟和社會帶來顯著效益，讓一國人口擁有更高的教育水準、更佳的健康狀況，獲得更棒的照護」。就此而言，在常見的「基礎建設」概念中排除照護服務，恐怕只是我們建構經濟定義時，另一個未曾細想的男性偏誤。

拿幼兒教育和高品質正式兒童照護服務來說，只要政府願意投資，並提供給每一個嬰幼兒，就能減少綜合教育支出，因為這會大幅減少矯正教育所需的資金。註1089同時，這也會改善孩童的認知發展、教育成就及健康狀況註1090，而且家庭社經地位低下的孩童會是最大的受益者註1091。長期下來，這些都有助於增加一國的生產力。註1092

一份報告分析2項幼兒教育的先導研究後表示，美國人到了40歲時，兒時受過幼兒教育的人，受雇機率是76%，比沒有受過幼兒教育者要高（62%），而且前者的年薪中位數為20,800美元，高於後者的15,300美元。註1093前者持有不動產的比例為37%，高於後者的28%；前者擁有汽車的比例為82%，高於後者的60%；前者有存款帳戶的比例為76%，高於後者的50%。不只如此，研究者也發現幼兒教育能間接降低犯罪率，連帶減低執法成本。這篇報告的結論是，投資幼兒教育有助於促進一國長期經濟成長，遠超過補助企業的效益，到了2080年，足以讓國內生產毛額增加3.5%。

儘管公共服務能帶來那麼多的好處，卻很少人注意這多半是無薪勞動的資料缺口所造成。南西解析，這樣的性別資料缺口會造成公共服務減去成本後所帶來的效益被「低估」。註1094事實上，這些效益可能十分驚人，光是在英國就能提供多達150萬個工作機會，相比之下要是把經費花在實體建築，只能帶來75萬個工作機會。而在美國，只要將2%的國內生產毛額投資在照護業，「就能增加1,300萬個新工作；要是在建築業投入同樣比例的資金，只能創造750萬個工作」。註1095由於照護業目前都以女性勞工為主，因此新增加的工作機會也會流向女性──別忘了，增加女性就業率就會促進國內生產毛額進一步成長。

女性預算團體也指出，在英國、美國、德國和澳洲，只要將2%的國內生產毛額投入公共照護服務，「也會為男性增加相當於投資建築業所產生的工作機會，（⋯⋯）而且會為女性增加4倍的工作機會」。註1096美國新增的照護職缺多達2/3雇用女性，相比之下建築業的新增職缺只有1/3雇用女性。註1097因此投資公共照護服務，會讓女性就業率增加8%，減少一半的性別就業人口落差。註1098而在英國，這能減少1/4性別就業差異；回想一下，英國的撙節政策對女性就業的衝擊最為嚴重，因此這會大大改善情況。註1099

投資公共服務不只能創造就業機會，讓更多女性投入有薪勞動市場，連帶增加國內生產毛額，同時還會減少女性負擔的無薪工作量，讓她們能花更多時間與心力從事有薪工作。小孩3~5歲大的英國母親，其就業率比經合組織的平均值低了6%。2014年，孩子年齡未滿4歲的母親，只有41%從事全職工作，相比之下沒有孩子的婦女，多達82%有全職工作，反觀有同齡小孩的父親，從事全職工作的比例高達84%。註1100這樣的性別差異部分歸諸於社會對性別的期待不同，大部分的人都認為孩童的主要照護者應為母親，而且不平等的產假與父職假法規更深化這樣的社會期待。除此之外，性別薪資差距也是造成此現象的推手：在大部分的異性戀關係中，女性減少工時比較符合財務考量，因為女性通常是薪資較低的一方。

除此之外，我們還得考慮兒童托育的成本。英國教育部近期的研究指出，54%沒有出外工作的母親表示，「只要有方便、值得信賴且負擔得起的托育機構」，她們很願意出外工作。註1101然而為了家庭整體著想，她們無法這麼做。過去10~15年間，英國托育成本增長的速度遠遠超過通貨膨脹，註1102英國父母平均花費33%的家庭所得在兒童照護，遠超過經合組織的平均值：13%註1103。因此，英國不同社經地位的家庭使用兒童照護服務的比例最不平衡，遠比其他經合組織國家嚴重得多。註1104這也會打擊女性就業率：29%的英國婦女告訴麥肯錫公司，「生孩子後重回職場，並不符合經濟效益」，而中低收入的母親因相同考量而無法重回職場的比例將近一半。相比之下，會因此中斷職涯的父親不到14%。註1105

紐約的情況也大同小異。2012年，皮尤民調中心發現，全美國就屬紐約的孩童照護費用最昂貴。註1106美國發展研究中心（The Center for American Progress）也發現，在紐約市長推動全民幼兒園（preschool）政策之前，「參與兒童照護援助計畫的等待名單中，有多達1/3的家庭失去工作或無法就業」。而在洛杉磯，隨著政府大刀闊斧的砍除幼兒園的預算，估計會有6,000名母親失去多達150萬小時的工作時數，1年就會損失共計2,490萬美元的薪資。

然而，要解決這個問題並不困難。一份研究發現，只要有穩定的孩童照護服務，媽媽保住工作的機率就會增加2倍。另一份研究指出，「政府出資的幼兒園計畫，能讓母親的就業率增加10%」。註11071997年，加拿大魁北克政府進行了一項實驗，為孩童照護服務提供補貼。一推動此計畫後，孩童照護費用立刻降低。到了2002年，家中至少有1名1~5歲幼兒的母親，就業率提升了8%，而且她們的平均工時1年增加了231個小時。註1108後來也有數項研究發現，政府增加兒童照護服務的經費，與女性就業率提升有「強烈關聯」。註1109

把主要由女性承擔的無薪孩童照護責任，從看不見的勞動市場轉移到正式的有薪勞動市場，會促進良性循環：在英國，要是孩子不到5歲的婦女中，新增30萬人從事全職有薪工作，就能增加約15億英鎊的稅收。註1110女性預算團體估計，增加的稅收（再加上社會保險福利的支出減少）就足以填補每年89~95%的兒童照護投資額。註1111

這樣的數字顯然只是保守估計，因為它根據的是現今的薪資水平；然而由全民出資的孩童照護服務，就像有合理給薪的產假與親職假一樣，有助於降低性別薪資差異。在丹麥，所有26週~6歲大的孩童都能得到全天候的照護；2012年丹麥男女薪資差異為7%，自從推行全民孩童照護服務後，此數值連續數年不斷下降。在美國大部分的地區，孩童5歲後才能獲得政府提供的照護服務，而美國2012年的男女薪資差異是丹麥的2倍，且至今一直未能改善。註1112

我們常以為女性只是為了自己好才選擇照顧家人，從事無薪勞動。而因此獲益的也僅限於單一家庭。但事實並非如此。整個社會都仰賴婦女的無薪勞動，整個社會都因為她們的付出而獲益。當政府刪減那些用我們付的稅金建立的公共服務，這些需求並不會突然消失。那些工作只是轉嫁到女性身上，對女性的有薪勞動參與度產生負面影響，連帶降低了國內生產毛額。女性並不是單單出於「個人選擇」而從事無薪工作，是我們創造的社會架構迫使她們如此。當然，我們也能改變架構，讓這種情況消失。我們所需做的只是開始搜集資料，不再以男性偏誤，而是依照真實情況，重新設計我們的經濟結構。